專訪財(cái)政部財(cái)科所副所長(zhǎng)白景明
2011年，財(cái)政收入中地方得到的比中央多，地方超過(guò)了50%，中央約占49%。每年都在這個(gè)比例上下，中央沒(méi)有占太多
中國(guó)實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅已有多年，2013年還將繼續(xù)減稅。2012年12月15~16日召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，2013年要結(jié)合稅制改革完善結(jié)構(gòu)性減稅政策。之后的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議和全國(guó)稅務(wù)工作會(huì)議上也都強(qiáng)調(diào)了減稅仍是2013年的重頭戲。
在近年財(cái)政收入大幅增收及當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)回升乏力的背景下，減稅似乎是眾望所歸。但是，結(jié)構(gòu)性減稅該怎么減?能不能“全面減稅”?地方政府財(cái)政收入不足是否可以自主發(fā)債?帶著這些問(wèn)題，《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者專訪了財(cái)政部財(cái)科所副所長(zhǎng)白景明。
“全面減稅”不現(xiàn)實(shí)
第一財(cái)日?qǐng)?bào)：2012年會(huì)不會(huì)出現(xiàn)較大幅度的財(cái)政超收?
白景明：完成財(cái)政收入任務(wù)是沒(méi)問(wèn)題，但是具體數(shù)額難判斷。2012年我判斷是完成預(yù)算指標(biāo)差不多，但超收不會(huì)有多少。目前來(lái)看，2012年1月到11月還沒(méi)有完成預(yù)算指標(biāo)，前11個(gè)月才到108903億元，2012年財(cái)政收入預(yù)算的是11萬(wàn)億。
這種狀況和往年不一樣，2011年到11月份的時(shí)候，收入已經(jīng)完成了預(yù)算指標(biāo)，現(xiàn)在收入形勢(shì)不是很樂(lè)觀，別看11月份的數(shù)字好，那是和2011年同期相比，2011年11月經(jīng)濟(jì)下滑嚴(yán)重，財(cái)政收入絕對(duì)額比較低。
我們還要看到，2012年11月的財(cái)政收入增幅比前十個(gè)月的平均數(shù)還要低。所以從目前的財(cái)政收入增幅來(lái)看，不能說(shuō)明我們回到收入高增長(zhǎng)時(shí)期。
日?qǐng)?bào)：2012年以來(lái)財(cái)政收入增幅較往年縮小，減稅的影響大嗎?哪些稅種收入減少明顯?
白景明：目前來(lái)看，我們的財(cái)政面臨比較強(qiáng)勁的收支壓力，未來(lái)一段時(shí)間也是這樣。現(xiàn)在到了階段性收入增長(zhǎng)力下滑，這和減稅也有一定關(guān)系。結(jié)構(gòu)性減稅步子邁得比較寬。但具體數(shù)目還沒(méi)有總結(jié)出來(lái)。
日?qǐng)?bào)：我們說(shuō)了這么多年的結(jié)構(gòu)性減稅，現(xiàn)在也有觀點(diǎn)認(rèn)為不該再說(shuō)結(jié)構(gòu)性減稅，而是應(yīng)該全面減稅。
白景明：現(xiàn)在來(lái)看，結(jié)構(gòu)性減稅就是結(jié)合稅制改革，稅制改革會(huì)導(dǎo)致一些減稅，比如增值稅改革、個(gè)人所得稅的改革，都會(huì)帶來(lái)減稅。但全面減稅，調(diào)整所有稅制全部都減稅，這在任何國(guó)家都不會(huì)有這種情況，沒(méi)有可行性。
日?qǐng)?bào)：如果全面減稅，會(huì)有什么樣的后果?
白景明：可想而知，我們?nèi)绻^(guò)度減稅，支出怎么辦。收入是支出的基礎(chǔ)，現(xiàn)在國(guó)家要保民生、保結(jié)構(gòu)調(diào)整，財(cái)政支出的壓力很大。而且，財(cái)政支出在保障民生方面有兩種，一種是再分配，比如低保，另一種是為群眾創(chuàng)造良好的發(fā)展條件，比如2012年財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)達(dá)到GDP的4%的目標(biāo)，這是對(duì)人力資本質(zhì)量的改善，還有水利建設(shè)、交通建設(shè)，這些都是對(duì)民生起保障作用的。
同時(shí)，支出也有再分配作用，同樣對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也有促進(jìn)作用，公共服務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)也有支撐作用。
我們要考慮到這個(gè)因素，并不是全面減稅就是好事，大幅減稅后，社會(huì)保障、教育、環(huán)保、醫(yī)療衛(wèi)生的錢從哪里來(lái)，需要考慮這些因素。
分稅制未導(dǎo)致地方財(cái)力不足
日?qǐng)?bào)：從2012年的財(cái)政收入情況來(lái)看，非稅收入遠(yuǎn)比稅收收入的增長(zhǎng)快，這種趨勢(shì)是否會(huì)在2013年繼續(xù)延續(xù)?
白景明：2012年非稅收入的增長(zhǎng)率看起來(lái)比較高，但這是不穩(wěn)定的，有些非稅收入是一次性的，比如資源有償使用的費(fèi)用是一次性收的。而且，現(xiàn)在政策已經(jīng)在逐步調(diào)整，前幾天又取消了30項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)，2012年就已經(jīng)分批取消了上百項(xiàng)收費(fèi)。所以非稅收入不會(huì)構(gòu)成財(cái)政收入的主體，也不會(huì)增長(zhǎng)得很快。
日?qǐng)?bào)：目前來(lái)看，由于減稅等原因，稅收收入增幅較小的情況下，地方上在非稅收入項(xiàng)目上挖掘的動(dòng)力比較足。
白景明：地方財(cái)政收入的主體還是稅收，非稅收入的比重并不能太高，這也不是長(zhǎng)期穩(wěn)定的收入來(lái)源。
日?qǐng)?bào)：有學(xué)者擔(dān)心地方政府在增加財(cái)政收入的驅(qū)動(dòng)下，會(huì)大量挖掘非稅收入項(xiàng)目，尤其是罰沒(méi)收入部分，您是否也有此擔(dān)心?
白景明：我認(rèn)為這種擔(dān)心可以理解的，但現(xiàn)行制度已經(jīng)鎖定了地方政府不可能靠罰款過(guò)日子，這是由制度規(guī)定的，不會(huì)讓亂罰款的現(xiàn)象大面積發(fā)生。這在制度上有約束。
日?qǐng)?bào)：地方上凸顯財(cái)政不足的狀況和目前運(yùn)行的分稅制有關(guān)么?
白景明：分稅制現(xiàn)在來(lái)看運(yùn)行是良好的，充分發(fā)揮了保障地方財(cái)政收入增長(zhǎng)的作用，而不是約束作用。我們可以看到，實(shí)行分稅制以后，營(yíng)業(yè)稅等地方稅種收入增長(zhǎng)很快，甚至高過(guò)增值稅收入增長(zhǎng)率，更不用說(shuō)契稅等小稅種。
所以我覺(jué)得不能說(shuō)地方財(cái)力不足是分稅制導(dǎo)致的。
日?qǐng)?bào)：分稅制的爭(zhēng)議一直比較大，也有學(xué)者和地方官員認(rèn)為，中央拿走了大頭，地方政府的權(quán)利和責(zé)任不對(duì)等，財(cái)權(quán)太小了。
白景明：這個(gè)觀點(diǎn)不太合適。從數(shù)據(jù)來(lái)看，地方拿到的更多。2011年，財(cái)政收入中地方得到的比中央多，地方超過(guò)了50%，中央約占49%。每年都在這個(gè)比例上下，中央沒(méi)有占太多。
我國(guó)實(shí)行分稅制體制的時(shí)候有一個(gè)目標(biāo)，中央收入占全部財(cái)政收入的60%，實(shí)行分稅制以后沒(méi)有一年實(shí)現(xiàn)過(guò)，剛實(shí)行分稅制的時(shí)候，最高的一年曾達(dá)到57%，之后比例就逐步降下來(lái)了。中央占比在50%~55%之間徘徊，一般是52%、53%。所以從數(shù)據(jù)來(lái)看，說(shuō)中央拿了大頭，這種說(shuō)法并不成立。
而從支出來(lái)看，地方占大頭。中央收入有2/3是轉(zhuǎn)移支付下去，這也是有數(shù)據(jù)的。每年中央給地方好幾萬(wàn)億的轉(zhuǎn)移支付加上稅收返還，按2012年的預(yù)算，兩筆支出一共達(dá)到4萬(wàn)多億。
地方自主發(fā)債不符合制度設(shè)計(jì)
日?qǐng)?bào)：那為什么地方依舊感到財(cái)力不足?
白景明：財(cái)政不足怎么理解?有兩種理解。一種是滿足不了履行基本事權(quán)的支出;第二種，是支出需求無(wú)法滿足，這個(gè)就比較大，比如地方政府要上很多項(xiàng)目，沒(méi)錢。
我認(rèn)為，現(xiàn)在國(guó)內(nèi)在前一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)上，保障地方基本公共服務(wù)供給方面的財(cái)力是達(dá)到的，我們一直在推進(jìn)財(cái)力與事權(quán)相匹配。這幾年中央的轉(zhuǎn)移支付力度很大，這部分轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)了地方收支缺口，在中西部省份這點(diǎn)表現(xiàn)得尤為突出。
地方在城市建設(shè)方面的財(cái)政不足，這種不足是永恒的，在世界各國(guó)都存在。地方的出發(fā)點(diǎn)當(dāng)然也是對(duì)的，為了更好的發(fā)展，讓公共環(huán)境、投資環(huán)境更好，保障居民公共服務(wù)水平再提高。
日?qǐng)?bào)：如何讓地方能有財(cái)力去追求更高水平的城市建設(shè)?
白景明：這是地方的財(cái)政瓶頸，需要在以后的發(fā)展中逐步解決，關(guān)鍵是要保障正常的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，沒(méi)有增長(zhǎng)就沒(méi)有稅源，這是核心問(wèn)題。
日?qǐng)?bào)：有觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)該讓地方自主發(fā)債，您覺(jué)得這樣做可行嗎?
白景明：目前地方債發(fā)行的管理體系是合理的，中央集中管理，確定規(guī)模。我也聽(tīng)說(shuō)過(guò)這樣的意見(jiàn)，但我認(rèn)為現(xiàn)行的集中管理發(fā)債方式是合理的，這和整體制度特征是吻合的。
日?qǐng)?bào)：怎樣理解這種吻合?
白景明：比如說(shuō)，整個(gè)金融管理是集中管理。如果只有地方債是地方自己發(fā)，和整個(gè)的金融管理體制就是矛盾的，無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)。
日?qǐng)?bào)：有哪些沖突?
白景明：如果地方自主發(fā)債，債率確定誰(shuí)來(lái)批?金融管理體制是相對(duì)集中的，企業(yè)債的發(fā)行由發(fā)改委批，發(fā)行股票也是一種直接融資，由證監(jiān)會(huì)批。如果地方債由地方發(fā)行，規(guī)模不管，那和股票的關(guān)系如何處理。這些都是現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。
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