“政府采購審批監(jiān)管不嚴(yán)格。由于政府采購標(biāo)準(zhǔn)的制定和采購代理機(jī)構(gòu)的資格認(rèn)定、審批、授予、考核、處罰都由財(cái)政部負(fù)責(zé)，缺乏有效監(jiān)督制約。”6月27日上午，國家審計(jì)署發(fā)布《2011年審計(jì)報(bào)告》，關(guān)于政府采購和財(cái)政部在其中的角色，審計(jì)署如是描述。
根據(jù)審計(jì)報(bào)告，在財(cái)政部授予甲級(jí)資格的633戶采購代理機(jī)構(gòu)中，有129戶社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)繳納證明與實(shí)際繳納情況不符；未按規(guī)定向國務(wù)院報(bào)告6家集中采購機(jī)構(gòu)的考核結(jié)果，也未依法處理涉嫌違規(guī)單位和個(gè)人。此外，還以財(cái)政部國庫司便函形式，審批(核)1319項(xiàng)采購方式變更和采購進(jìn)口產(chǎn)品事項(xiàng)。
同時(shí)，審計(jì)報(bào)告還公布，政府采購、資產(chǎn)管理和賬務(wù)處理等不規(guī)范問題涉及金額43.94億元。
中國政府采購規(guī)模10年來增加10倍，由2002年的1009億元增加到2011年1.13萬億元。與此同時(shí)，“天價(jià)政府采購”事件頻現(xiàn)報(bào)端。由此，關(guān)于政府采購的規(guī)范化也備受關(guān)注。
就在審計(jì)報(bào)告發(fā)布兩天后的6月29日，財(cái)政部舉辦《政府采購法》頒布十周年暨系列宣傳活動(dòng)啟動(dòng)儀式。值得注意的是，多位參會(huì)的政府采購業(yè)內(nèi)專家紛紛指出《政府采購法》已經(jīng)難以約束采購主體的行為，急需修訂。
“《政府采購法》軟弱可欺，官員違規(guī)成本極低，而該法對(duì)基本的公眾知情權(quán)也較少規(guī)定。”中國人民大學(xué)教授、曾參與制定《政府采購法》的劉俊海對(duì)《投資者報(bào)》記者表示。
獨(dú)攬政府采購大權(quán)
“因?yàn)檎少彽馁Y金屬于政府預(yù)算的范疇，由財(cái)政部主管名正言順，當(dāng)年財(cái)政部的領(lǐng)導(dǎo)池海濱也帶領(lǐng)財(cái)政部以及工作人員參與，所以財(cái)政部在政府采購中權(quán)力較大。”劉俊海對(duì)《投資者報(bào)》記者回憶制定《政府采購法》時(shí)將財(cái)政部確定為主管部門的原因時(shí)說。
記者了解到，按程序，政府采購先由采購單位報(bào)預(yù)算到財(cái)政部門，財(cái)政部門審批后將通知下發(fā)給政府采購辦，此為“審批關(guān)”；采購辦組織招投標(biāo)，由評(píng)標(biāo)委員會(huì)推薦得分高的投標(biāo)商，并進(jìn)行選擇，此為“招投標(biāo)關(guān)”；最后是“公告關(guān)”，中標(biāo)后，在政府采購網(wǎng)上發(fā)布中標(biāo)公告，接受社會(huì)監(jiān)督。
表面上看，政府采購制度設(shè)計(jì)環(huán)環(huán)相扣，但實(shí)際上，財(cái)政部在整個(gè)政府采購過程中獨(dú)攬大權(quán)，幾乎是既當(dāng)裁判又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員。由于處罰和監(jiān)督不到位，政府采購幾乎成為腐敗的重災(zāi)區(qū)。政府采購“只買貴的不買對(duì)的”，2010年12月，遼寧省撫順市財(cái)政局辦公室通過網(wǎng)上采購7臺(tái)市價(jià)約人民幣2300元的蘋果iPod touch 4作為U盤，引發(fā)網(wǎng)絡(luò)熱議。
而據(jù)國家審計(jì)署歷年的審計(jì)報(bào)告，“2005年，教育部等四部門違規(guī)采購金額3.8億”；“2009年，19個(gè)中央部門未嚴(yán)格執(zhí)行政府采購規(guī)定，涉及金額14.09億”，今年的審計(jì)報(bào)告顯示，包括“政府采購”等在內(nèi)的違規(guī)金額高達(dá)43.94億元。
“我國的預(yù)算管理體制不盡完善，主要表現(xiàn)在，編制周期短，編制項(xiàng)目比較粗，不夠細(xì)化。在這種預(yù)算編制和審批制度下，項(xiàng)目不具體，預(yù)算不準(zhǔn)確，預(yù)算執(zhí)行的隨意性較大。反映到政府采購上，就出現(xiàn)了無預(yù)算采購、重復(fù)采購、盲目采購等現(xiàn)象，政府采購工作也因項(xiàng)目不明確，缺乏計(jì)劃性，難以全面推行。”《政府采購法》上如此描述我國的政府采購情況。
而在國外，制度規(guī)定正由自發(fā)松散走向規(guī)范化、系統(tǒng)化。20世紀(jì)90年代后，主要發(fā)達(dá)國家逐漸完善政府采購體制和規(guī)則，政府采購制度規(guī)定日趨規(guī)范化、制度化。如英國關(guān)于政府采購的法律包括《政府撥款條例》、《采購政策指南》等；在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，監(jiān)督機(jī)構(gòu)有議會(huì)和財(cái)政部，政府部門采購的商品和服務(wù)必須在財(cái)政部授權(quán)支出范圍之內(nèi)，且所有支出必須向議會(huì)負(fù)責(zé)。
立法落后留下隱患
中國《政府采購法》自2003年實(shí)施以來，一直未出臺(tái)相關(guān)的實(shí)施細(xì)則。這一情形，在立法界也較為罕見。《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》是目前中國政府采購主要依據(jù)的兩部法律。
另一位參與《政府采購法》制定的學(xué)者、清華大學(xué)教授于安指出，“一部法運(yùn)行10年都沒有高端實(shí)施細(xì)則，而只有低端的，這就說明實(shí)施者獲得了巨大的裁量權(quán)利。”
“當(dāng)時(shí)沒有想到實(shí)施細(xì)則竟然十年都出不來。主要是因?yàn)楦鹘缫庖姴唤y(tǒng)一，比如如何認(rèn)定國貨，買微軟的產(chǎn)品，可以說是國貨，因?yàn)槭撬闹袊旧a(chǎn)的，但也有人說它應(yīng)該算美國公司。”劉俊海對(duì)《投資者報(bào)》記者表示。而目前的《政府采購法》，已經(jīng)不能有效地約束采購主體的行為和滿足公眾的知情權(quán)了。
“該法制定時(shí)，以人為本的科學(xué)發(fā)展觀還沒有提出來，所以對(duì)公眾的知情權(quán)都提的不夠。現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)發(fā)展得非常迅速，微博如此普及，有關(guān)部門要加大信息的透明度，要讓在貴州的人也能通過網(wǎng)絡(luò)了解到北京政府采購的一張桌子的信息。”劉俊海表示，“再則，要加大問責(zé)力度。現(xiàn)在的《政府采購法》軟弱可欺，一個(gè)官員采購違法后，照樣升官，問責(zé)力度不夠，對(duì)于采購違法應(yīng)當(dāng)一票否決。”
此外，于安教授認(rèn)為，政府采購競爭制度的設(shè)計(jì)比較多地依靠《招標(biāo)投標(biāo)法》，而《招標(biāo)投標(biāo)法》主要是以整頓建筑市場為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)的。“你拿一個(gè)主要去規(guī)范建筑市場的東西來解決貨物和服務(wù)的競爭問題可能就有問題。”
而劉俊海指出這兩部法律的另一個(gè)矛盾：“《政府采購法》確定的主管部門是財(cái)政部，《招標(biāo)投標(biāo)法》的主管部門是發(fā)改委，實(shí)施起來也很難協(xié)調(diào)統(tǒng)一。”
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