1994年分稅制改革成為又一個重要轉折,地方財政的不足,導致支持地方建設的乏力。
以湖北省荊州市為例,2003年-2008年,荊州市本級財政預算內和預算外投資合計只有8.2億元,只占同期政府項目投資的2.8%,占社會投資的0.8%。
于是,為了突破資金瓶頸和法律障礙,?各地政府開始建立了一系列的專業投融資公司或事業單位承擔建設任務,并利用這些單位法人承接銀行或信托資金,成為了地方政府獲取資金的主要平臺。
這些以地方投融資平臺出現的公司,往往能夠獲得政府劃撥的土地或財政補貼,進而以此為條件向銀行等金融機構要求貸款,以用于市政建設、公用事業等項目。
而2004年國務院發布了《關于投資體制改革的決定》更是在合理界定政府投資職能、拓寬項目融資渠道、健全投資宏觀調控體系方面做出了開放性規定。這等于是為地方投融資公司在更大范圍內和建立更廣泛的融資渠道打開了便利之門。
截至目前,擁有獨立財政權的各級政府大多建立了這一類的建設單位,作為項目業主,在政府的支持下完成項目融資、建設乃至經營的全部工作。地方政府投融資體系建設正成為我國投融資體制建設的重要環節。
狂奔的地方投融資平臺
——全國共有政府投融資平臺3800多家,連鄉鎮都在搭臺
對于地方投融資平臺的討論并不是今天才有,而是伴隨著整個政府投融資體制的改革進程。新近的背景是,地方投融資平臺在本輪地方政府所面臨的債務危機中,突然成為了地方政府所難以承受之累。
由于作為投融資平臺的這些地方公司具有的特殊政府背景,一方面使其比較容易獲得銀行貸款和發行城投債,但另一方面,相當一部分城投公司具有政府擔保性質,實質上成為了地方政府的隱形財政債務。
而這一投融資模式,在2008年以后更是被深為資金困乏的地方政府所超常規開發。
全球金融危機爆發后,中央政府出臺了4萬億投資刺激規劃。這一規劃中,中央政府給地方政府規定了明確的資金配套比例。最終的執行情況顯示,地方政府受制于資金來源單一的局限,配套能力遭遇巨大挑戰,原有政府投資公司難以滿足新的投資拉動和基礎設施建設的需求。
國家審計署的報告稱,在2009年的擴內需項目中,45%的地方配套資金沒有到位。
為化解地方配套資金不足的問題,中央政府分別在《關于2008年深化經濟體制改革工作的意見》、《關于2009年深化經濟體制改革工作的意見》及2009年中央經濟工作會議中多次提到要加快投融資體制的改革以解決當前困難并為長遠發展提供良好的環境。
2009年3月23日,中國人民銀行和中國銀監會聯合發布《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》,更是明確提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺,發行企業債、中期票據等融資工具,拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。
在此背景下,各級地方政府依托原有城投公司和新建的投融資公司,試圖打造出新形勢下更大規模的新型投融資平臺。有的省份甚至明確提出建立省市縣三級政府投融資體系,以解決融資困境。
央行的調研結果顯示,2009年5月末,全國共有政府投融資平臺3800多家,總資產近9萬億元,負債已上升至5.26萬億元,平均資產負債率約60%,平均資產利潤率不到1.3%,特別是縣級平臺幾乎沒有盈利。
盡管如此,對這一統計中得出的全國共有政府投融資平臺3800多家的數字,更多的人認為是比較保守的估計。有相關市場人士告訴《中國經濟周刊》,現在甚至有的鄉鎮都在建立投融資平臺,具體數量或許根本無法統計。
6萬億之憂
——地方融資平臺80%負債來自銀行
除了在金融危機背景下激增的數量外,這些投融資平臺的負債規模以及這種投融資模式是否可持續,亦是爭論的核心。
在中國社會科學院價格與稅收研究室副主任張斌看來,地方負債問題一直存在,只是由于地方政府過去雖然欠很多錢,但是收入增長得快,有還款能力,“但金融危機后經濟增速放緩,導致地方的財政收入相對來說增速放緩,問題才被重視。”
之所以出現這樣的問題,很重要的原因是,長期以來,迫于地方投資缺口所設立的投融資平臺大多面臨單個實力有限、政府資源分散、融資渠道單一、后續資金有限、公司職能單一、缺乏持續經營模式等不足,其中很重要的一個反映就是,銀行貸款一直是這些投融資平臺的最重要的資金來源。
據財政部財政科學研究所所長賈康測算,目前我國地方融資平臺負債已經高達6萬億,其中有80%都是通過銀行信貸獲得的資金。
國務院發展研究中心金融研究所副所長巴曙松告訴《中國經濟周刊》,“一些地方投融資平臺的負債率已經達到了一定的警戒水平”,據他粗略統計,2009年地方政府的投融資平臺的負債總規模已經超過了地方政府全年的總財政收入,“這至少應該作為一個很重要的指標和邊界”。
“國務院要特別提出規范地方投融資平臺,是因為如果城投公司債務出了問題,不但可能讓地方財政兜底,而且直接風險很可能被轉嫁給銀行。”長三角某市的城投公司高管這樣告訴《中國經濟周刊》。
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