“目前,我們銀行中的呆賬壞賬70%～80%都是由地方政府擔(dān)�；虻胤秸尘肮緹o(wú)力償還貸款所造成的,主要是在20世紀(jì) 90年代末那波政府基建投資熱潮中形成的�！蹦持行凸煞葜沏y行高層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)記者表示。
在今年年初舉行的中國(guó)人民銀行2010年度工作會(huì)議上,中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)周小川提出“要合理評(píng)估和有效防范地方融資平臺(tái)信用風(fēng)險(xiǎn),加強(qiáng)貸款用途管理,防止變相使用銀行貸款作為項(xiàng)目資本金”。
銀監(jiān)會(huì)主席劉明康更是明確提出“全面評(píng)估和有效防范地方融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn),加強(qiáng)貸款跟蹤檢查”等要求。
“從央行表態(tài)來(lái)看,肯定是有些地方把銀行貸款當(dāng)項(xiàng)目資本金用了,等于說(shuō)'空手套白狼’,把風(fēng)險(xiǎn)完全推給了銀行。”一位接近監(jiān)管層的消息人士告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》,“央行、銀監(jiān)會(huì)對(duì)地方投融資平臺(tái)不規(guī)范的問(wèn)題非常緊張,擔(dān)心引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),轉(zhuǎn)而引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn),影響社會(huì)穩(wěn)定�！�
另一個(gè)值得關(guān)注的是,2009年年末,財(cái)政部專門下發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決制止財(cái)政違規(guī)擔(dān)保向社會(huì)公眾集資行為的通知》,緊急叫停了地方財(cái)政為融資平臺(tái)違規(guī)擔(dān)保向社會(huì)公眾集資。這被解讀為某些地方政府出現(xiàn)了將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向社會(huì)轉(zhuǎn)移的情況。
瑞信亞洲區(qū)首席分析師陶冬告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》,地方政府大部分項(xiàng)目采用的是城投模式,即注冊(cè)一個(gè)公司放很少部分的錢進(jìn)去,然后到銀行貸款,這個(gè)模式的根本弱點(diǎn)在于,它是靠土地價(jià)格評(píng)估的,“2009年賣地收入占到地方財(cái)政收入45%,中國(guó)如果要是利率出現(xiàn)了大幅的調(diào)整,房地產(chǎn)一定會(huì)出現(xiàn)變化,一旦地賣不動(dòng)了,地方財(cái)政一定有問(wèn)題,危機(jī)或?qū)⒁来蝸?lái)臨�！�
交通銀行(601328,股吧)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家連平認(rèn)為,許多地方政府近幾年將陸續(xù)進(jìn)入償債高峰期,而受土地出讓金收益下滑和經(jīng)濟(jì)下行的影響,地方政府財(cái)稅收入縮減較大,部分不具備自償性的建設(shè)項(xiàng)目還款來(lái)源難以保證,償債風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大。
此外,央行的貨幣政策何時(shí)真正緊縮尚不能確定,這也是懸在地方投融資平臺(tái)上的一把利劍。
進(jìn)退失據(jù)的地方融資
——信貸收緊后何以為繼？
那么,已經(jīng)向這些地方投融資平臺(tái)發(fā)放了貸款的商業(yè)銀行,又將如何應(yīng)對(duì)當(dāng)前形勢(shì)？
陶冬的觀點(diǎn)是,“目前能夠做的主要是三方面的事,第一是嚴(yán)控新的不合理的項(xiàng)目;第二個(gè)盡快把建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)度加快,從而盡快產(chǎn)生效益和現(xiàn)金流;第三,銀行應(yīng)該在這些地方政府項(xiàng)目上做好足夠的撥備,以應(yīng)對(duì)未來(lái)可能出現(xiàn)的呆壞賬�！�
據(jù)了解,銀監(jiān)會(huì)已經(jīng)通過(guò)內(nèi)部渠道告知各銀行在向“地方融資平臺(tái)”貸款中必須把握住“三條紅線”不動(dòng)搖。這三條紅線分別是:第一,嚴(yán)禁發(fā)放打捆貸款;第二,不得與地方政府簽署無(wú)特定項(xiàng)目的大額授信合作協(xié)議;第三,對(duì)出資不實(shí),治理架構(gòu)、內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理、資金管理運(yùn)用制度不健全的融資平臺(tái),要嚴(yán)格限制貸款,并立即協(xié)商風(fēng)險(xiǎn)防范具體措施。
然而,記者注意到銀監(jiān)會(huì)“三條紅線”并未涉及“地方融資平臺(tái)”抵押物或質(zhì)押物變動(dòng)問(wèn)題,而這愈發(fā)成為衡量貸款風(fēng)險(xiǎn)大小的關(guān)鍵。
央行的調(diào)研結(jié)論還認(rèn)為,政府投融資平臺(tái)總體負(fù)債率較高,盈利能力較低,透明度較低,銀行對(duì)平臺(tái)及地方政府的整體債務(wù)水平難以準(zhǔn)確評(píng)估,信貸資金監(jiān)管難度較大,政府投融資平臺(tái)貸款潛藏著系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。
交通銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家連平對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》表示,這些政府背景貸款項(xiàng)目往往周期長(zhǎng)、規(guī)模大、同質(zhì)化而難以實(shí)現(xiàn)商業(yè)可持續(xù)性,直接影響其未來(lái)收益,項(xiàng)目?jī)攤芰Υ蟠?a target="_blank">折扣,風(fēng)險(xiǎn)具有隱蔽性。
一位銀行業(yè)人士告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》,“如果銀行在這樣的資產(chǎn)表上繼續(xù)放貸,可能會(huì)重蹈20世紀(jì)90年代中后期銀行風(fēng)險(xiǎn)集聚暴露的覆轍�！�
然而,現(xiàn)實(shí)情況卻是,我國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入新一輪建設(shè)高峰期,地方投融資平臺(tái)仍然需要在城鎮(zhèn)化中扮演著重要角色。如果這些平臺(tái)的貸款能力受到限制,地方投融資平臺(tái)所蘊(yùn)含的危局將可能提前顯現(xiàn),并成為真正的危局,進(jìn)而對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重大影響。
對(duì)此,原財(cái)政部部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》,“這種情況顯然是要引起重視了,不應(yīng)該掉以輕心。不過(guò)如果我們國(guó)家經(jīng)濟(jì)正常,在今后的過(guò)程中這些負(fù)債能夠逐步得以消化�！�
巴曙松卻認(rèn)為,下一步如何為城市化進(jìn)一步融資？依賴地方政府投融資平臺(tái)推動(dòng)的政府需求來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)實(shí)際上面臨著制約。這個(gè)問(wèn)題也許不會(huì)在2010年暴露,但值得關(guān)注。
財(cái)稅體制改革的期待
——地方政府債券發(fā)行待松綁
該來(lái)的問(wèn)題遲早要來(lái),對(duì)于地方投融資平臺(tái)背后所包含的更大范圍的地方債務(wù)危機(jī)將如何化解？
解鈴還需系鈴人。
“中國(guó)當(dāng)前仍處于城市化進(jìn)程中,地方政府有大量改善基礎(chǔ)設(shè)施的投資需求,地方上要做很多工作,需要大量資金,而我國(guó)的《憲法》規(guī)定地方政府不能舉債。如何彌補(bǔ)這個(gè)資金缺口,是各級(jí)政府都普遍面臨的一個(gè)基本問(wèn)題,所以才會(huì)產(chǎn)生各種各樣的融資平臺(tái)的問(wèn)題�！睆埍笙颉吨袊�(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》分析。
北京市道可特律師事務(wù)所主任、北京市朝陽(yáng)區(qū)第十四屆人大代表劉光超亦表達(dá)了同樣觀點(diǎn)。在其看來(lái),地方政府債務(wù)的急劇累積和迅猛增長(zhǎng),已成為普遍性、全局性的問(wèn)題,并已嚴(yán)重影響了基層政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn),惡化了社會(huì)信用環(huán)境,埋下了巨大的社會(huì)危機(jī)隱患。究其根源,既有地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的原因,又有現(xiàn)行體制下事權(quán)與財(cái)權(quán)高度不對(duì)稱的因素;既有國(guó)家宏觀政策的影響,又有地方政績(jī)工程和管理缺位的推動(dòng),以及沒(méi)有規(guī)范的制度化融資渠道,已久為人所詬病。
基于此判斷,劉光超認(rèn)為,一方面要嚴(yán)防產(chǎn)生新的不合理債務(wù),建立科學(xué)的地方政府債務(wù)管理機(jī)制;而更要緊的是如何清除歷史遺留問(wèn)題,確保落實(shí)償債資金來(lái)源,制定切實(shí)可行的償債計(jì)劃。
在湖北省財(cái)政廳紀(jì)檢組副組長(zhǎng)、監(jiān)察室主任傅光明看來(lái),建立償債資金來(lái)源機(jī)制和償債準(zhǔn)備金制度,可以從6個(gè)方面籌措資金:從土地出讓收入中提取一定比例;從市政配套費(fèi)中籌集一定資金;從國(guó)有資產(chǎn)收益中集(000039,股吧)中一定比例;在國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流管理上作文章,視財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況,將庫(kù)底資金作為壓縮政府債務(wù)的輔助工具或機(jī)動(dòng)財(cái)力;收回債務(wù)人擁有的資產(chǎn),通過(guò)拍賣、轉(zhuǎn)讓變現(xiàn)后抵償債務(wù);對(duì)行政事業(yè)單位拖欠的債務(wù),編制部門預(yù)算時(shí)應(yīng)安排專項(xiàng)還貸準(zhǔn)備金。
當(dāng)然,“上級(jí)政府要建立地方政府債務(wù)政策激勵(lì)機(jī)制,完善財(cái)政體制和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)措施,鼓勵(lì)地方政府幫扶減債,采取措施減少債務(wù)負(fù)擔(dān),對(duì)國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金,屬公益性建設(shè)的,建議中央財(cái)政給予豁免。對(duì)逾期債務(wù)和不良債務(wù)給予減免�！备倒饷髡f(shuō)。 本新聞共 7頁(yè),當(dāng)前在第 3頁(yè) 1 2 3 4 5 6 7
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